Reforma laboral en Argentina: ¿Modernización del empleo o cambio en el equilibrio entre empresas y trabajadores?

Las reformas laborales vuelven (de forma casi periódica) al centro del debate político argentino, sobre todo si tenemos en cuenta los cambios de colores de la dirigencia. Cada vez que se plantean, vuelve a aparecer la misma pregunta: ¿pueden generar empleo o terminan reduciendo derechos laborales? ¿Suceden ambas cosas a la vez? Estas preguntas (y algunas más) planteo en este artículo para poder entender que se busca, que se encuentra, que se gana y que se pierde.

La discusión volvió a escena con la reforma impulsada por el gobierno de Javier Milei. Una vez más. Recordemos que, durante este gobierno, en la ley ómnibus ya estaba planteado el tema de esta reforma, pero recién ahora, luego de más de dos años de gobierno, el oficialismo consiguió que el congreso se inclinara hacia su favor. La propuesta que se llevó a cabo fue la de modificar tres pilares del sistema laboral argentino: el régimen de despido, la organización de la jornada de trabajo y las reglas de tercerización dentro de las empresas.

Para el oficialismo, estos cambios permiten modernizar el mercado laboral (haciendo hincapié en la generación de empleo registrado) y atraer inversiones. Sus críticos, en cambio, notan como pueden debilitar la protección histórica del derecho laboral argentino sin garantizar un aumento del empleo de manera sostenida.

Para entender el alcance de la reforma, propongo analizar cómo funcionan estos tres ejes de transformación: el nuevo sistema de despido basado en fondos de cese laboral, la introducción de bancos de horas para reorganizar la jornada y la flexibilización de la tercerización en los procesos productivos.

¿Por qué existe el derecho laboral?

El derecho laboral se construyó a lo largo de la historia sobre un principio central: proteger al trabajador frente a la desigualdad que existe en la relación entre empleador y empleado. No es lo mismo solo contar con la fuerza de trabajo (cuando se es empleado) que contar con los medios de producción para llevar adelante un negocio, una empresa (cuando se es dueño). Comprender este desequilibrio de poder estructural es la base filosófico-política que está de fondo en este tipo de debates.

Y en términos jurídicos, esta base queda reflejada a la hora de diferenciar de otros contratos del derecho civil —donde las partes se consideran iguales— lo que compete al trabajo y así se introduce el reconocimiento de una relación particular: El trabajador depende de su salario para subsistir, mientras que el empleador tiene mayor capacidad de decisión y de acción sobre cómo organizar la producción y el empleo.

Por esa razón, a lo largo del siglo XX la mayoría de los países occidentales desarrollaron sistemas de regulación con el fin de ponerle un marco protector al trabajador frente a aquella desigualdad. Entre esas regulaciones se encuentran la jornada máxima de trabajo (año 1919 por la Organización Internacional del Trabajo -OIT-), la indemnización por despido y las normas que obligan a las empresas a asumir responsabilidades laborales (en el 1944 también por la OIT) incluso cuando utilizan agencias de contratación como intermediarios.

En Argentina, este principio quedó incluido en la Constitución Nacional a través del artículo 14 bis, el cual establece que el trabajo debe gozar de la protección de las leyes reconociendo derechos como condiciones dignas de trabajo, salario justo y protección contra el despido arbitrario. (1)

Este enfoque fue reafirmado también por la jurisprudencia. Uno de los precedentes más importantes que se abordan en juzgados y tribunales laborales y en juicios a la hora de dar sentencia es el fallo “Vizzoti c/ AMSA” de la Corte Suprema de Justicia de la Nación. En esa sentencia, el tribunal sostuvo que la legislación puede regular el sistema de indemnizaciones por despido, pero no puede hacerlo de manera que vacíe de contenido la protección constitucional frente al despido arbitrario. (2)

En términos simples, la Corte estableció que las leyes pueden modificar cómo se calcula una indemnización, pero no pueden reducirla a un nivel que vuelva ilusoria la garantía que la Constitución reconoce al trabajador. Este es el primer punto que ¨se pisa¨ con la reforma actual: Chocan tanto el artículo 14 bis, como este reconocido fallo judicial. Este choque entre las modificaciones actuales a la ley laboral versus el artículo constitucional 14 bis, más la jurisprudencia de aquel fallo podrían generar mayor litigiosidad en los tribunales laborales (esto quiere decir: más cantidad de juicios por esta nueva reforma ir en contra del artículo constitucional).

Es en este contexto histórico y jurídico donde se inscribe la reforma laboral impulsada por el gobierno actual, contradiciendo principios de la constitución, los cuales en teoría deberían ser de peso por sobre otras modificaciones a las leyes laborales.

Uno de los cambios más profundos: el nuevo sistema de despido

Uno de los puntos centrales de la reforma es la posibilidad de reemplazar el sistema tradicional de indemnización por despido por formas alternativas establecidas mediante los convenios colectivos de trabajo.

El sistema vigente funciona de manera que cuando un trabajador es despedido sin causa el empleador tiene que pagar una indemnización equivalente, en términos generales, a un mes de salario por cada año trabajado. Este régimen está regulado por el artículo 245 de la Ley de Contrato de Trabajo. (3)

La reforma habilita la creación de Fondos de Cese Laboral, un sistema mediante el cual el empleador realiza aportes periódicos durante la relación laboral a un fondo que el trabajador cobra como indemnización cuando finaliza el vínculo por despido sin causa.

El antecedente más conocido de este modelo en Argentina es el régimen laboral de la industria de la construcción, establecido por la Ley 22.250, que ya tiene este sistema de un fondo de cese laboral. Pero es un acuerdo sectorial, ya que solo se aplica a los trabajadores de la construcción. (4)

Desde el punto de vista económico, este sistema modifica el momento en que aparece el costo del despido. En el sistema tradicional del cual venimos, la empresa enfrenta un costo elevado cuando decide despedir. En el sistema de fondo de cese, ese costo se distribuye en aportes mensuales a lo largo de la relación laboral.

Varios abogados laboralistas señalan que este cambio podría hacer más fácil las prácticas de mayor rotación laboral, especialmente en grandes empresas con grandes capacidades organizativas.

Además, algunos analistas ponen sobre la mesa que la creación de estos fondos podría implicar una redistribución de recursos desde el sistema público de seguridad social hacia mecanismos sectoriales de financiamiento del despido, afectando el financiamiento del sistema previsional, ya que, para financiar el Fondo de Cese Laboral, el empleador deja de aportar una parte a la seguridad social (ANSES) y se lo reserva la empresa para pagarle al trabajador cuando este sea despedido. (5)

Los cambios en la jornada de trabajo

Otro de las modificaciones que aporta la reforma es la posibilidad de implementar sistemas de distribución flexible del tiempo de trabajo, conocidos como bancos de horas.

Este mecanismo hace que la jornada laboral no se calcule estrictamente por día, sino dentro de un período más amplio —mensual o anual— permitiendo que en determinados momentos el trabajador cumpla jornadas más largas y en otros compense con jornadas reducidas o días de descanso.

En Argentina, la jornada laboral se encuentra regulada principalmente por la Ley Nº 11.544, que establece un límite general de ocho horas diarias o cuarenta y ocho horas semanales. (6)

El banco de horas no elimina formalmente ese límite, pero modifica la forma en que se reparte el tiempo de trabajo dentro del período en el cual se calcula.

Quienes defienden este sistema sostienen que permite adaptar la producción a ciclos de mayor o menor demanda. Sus críticos y detractores llaman la atención porque podría generar períodos de mayor intensidad laboral o jornadas más extensas en determinados momentos, según necesidades de la empresa, sin la capacidad del trabajador de decir ¨no¨ ya que, al negarse, podría sufrir represalias por parte del patrón.

Se dice que estas horas serán negociadas entre empleado y empleador, como si ambos estuvieran al mismo nivel en cuanto al poder de negociación, cuando siendo realistas, el trabajador es quien está en una posición más vulnerable y sin el mismo poder que el empleador para negociar tiempo de trabajo que le sea conveniente a él y no solo a la productividad de la empresa. No todos los patrones son buenos y piensan en el laburante de a pie, la mayoría prioriza la productividad de la empresa (es algo lógico, pero para la clase trabajadora es una piedra en el zapato).

La tercerización y la responsabilidad de las empresas

El tercer eje de la reforma está directamente relacionado con la forma en que se regula la tercerización y la intermediación laboral (lo que conocemos como ¨trabajar por agencia¨ o ¨tercerizado¨)

En términos simples, la tercerización ocurre cuando una empresa no contrata directamente a ciertos trabajadores, sino que encarga parte de sus tareas a otra empresa que provee personal. Es una práctica que se hace en muchas actividades, desde la logística y la limpieza hasta áreas completas de producción o servicios.

Históricamente, el artículo 29 de la Ley de Contrato de Trabajo buscó evitar que este tipo de esquemas se utilizara para evitar responsabilidades laborales. La norma establecía que cuando un trabajador era contratado a través de un intermediario, pero prestaba servicios para otra empresa podía considerarse que el verdadero empleador era la empresa que recibía efectivamente el trabajo. (7)

La finalidad de esa regla era impedir que las empresas utilizaran intermediarios para reducir costos laborales o dificultar los reclamos de los trabajadores.

La reforma trae cambios que reconocen la posibilidad de que las empresas contraten trabajadores a través de otras empresas proveedoras dentro de cadenas productivas.

El problema que señalan varios abogados laboralistas es que, en estos esquemas, puede resultar más difícil determinar quién es responsable cuando se incumplen derechos laborales, ya que el trabajador depende formalmente de una empresa contratista mientras presta tareas para otra empresa que organiza la actividad productiva.

Este tipo de organización empresarial pone de manifiesto una tendencia presente en muchas economías contemporáneas, donde distintas empresas participan en diferentes partes de una misma cadena de valor.

El debate, entonces, no se centra únicamente en si la tercerización debe existir —algo que ya ocurre en gran parte de las economías modernas— sino en hasta qué punto la empresa principal debe responder por los derechos laborales de los trabajadores que participan en su proceso productivo.

La justicia laboral en el centro de la discusión

A todo esto, no está demás traer al análisis el hecho de que las leyes laborales no funcionan solas, si no que funcionan según cómo las interpreten los jueces laborales.

La reforma laboral no se discute únicamente en el plano de las normas que regulan el trabajo. También se conecta con un cambio institucional que podría modificar quién interpreta esas normas; esto es el posible traslado de la Justicia Nacional del Trabajo a la órbita de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires.

Hoy por hoy, los tribunales laborales que intervienen en los conflictos entre trabajadores y empleadores en la Ciudad de Buenos Aires dependen de la justicia nacional. Este fuero especializado se fue desarrollando a lo largo de décadas y construyó una jurisprudencia que, en muchos casos, ha interpretado las normas laborales desde una perspectiva que protege al trabajador. (11)

El proyecto de transferir la justicia laboral a la órbita de la Ciudad de Buenos Aires (CABA) forma parte de un proceso institucional más amplio que empezó tras la reforma constitucional de 1994, en la cual se reconoció la autonomía política de la Ciudad de Buenos Aires y abrió la posibilidad de que asuma poco a poco competencias judiciales que hasta entonces dependían del Estado nacional. (12)

Sin embargo, esta iniciativa generó controversia en el ámbito jurídico y sindical. Uno de los puntos que más se debate es que el sistema actual cuenta con alrededor de 80 juzgados laborales nacionales, mientras que la estructura judicial laboral de la Ciudad de Buenos Aires es considerablemente más reducida (10 juzgados laborales). Además, el esquema de transferencia prevé que muchos magistrados del fuero nacional deban participar nuevamente en concursos para seguir desempeñándose dentro del sistema judicial porteño. O sea, básicamente la propuesta es sacar a los magistrados que están en el fuero nacional y ponerlos a competir por un puesto en el fuero de CABA. (13)

Para algunos analistas en materia jurídica, este proceso podría abrir una etapa en la cual se redefine la jurisprudencia laboral. En otras palabras, el cambio institucional podría influir en la forma en que los tribunales interpreten las nuevas reglas del mercado de trabajo.

Entonces, la discusión no solo se limita al contenido de la reforma laboral, sino también a qué tribunales y qué jueces serán los encargados de aplicarla en los próximos años.

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¿Las reformas laborales crean empleo?

El argumento número uno utilizado para justificar este tipo de reformas es que la reducción de costos laborales y la mayor flexibilidad en la organización del trabajo pueden fomentar la creación de empleo.

Sin embargo, la evidencia internacional muestra resultados distintos, que no dependen únicamente del factor legislación laboral.

En España, la reforma laboral de 2012 redujo las indemnizaciones por despido y facilitó la negociación interna dentro de las empresas. Estudios del Banco de España y de la OCDE muestran que la reforma contribuyó a aumentar la contratación en algunos sectores, pero también incrementó la rotación laboral y el peso del empleo temporal. (8)

En Brasil, la reforma laboral de 2017 amplió las posibilidades de tercerización y flexibilizó la negociación colectiva. Evaluaciones del Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (IPEA) muestran que el impacto sobre el empleo formal fue limitado durante los primeros años posteriores a la reforma. (9)

Un caso diferente es el de Alemania, donde las reformas del mercado laboral conocidas como reformas Hartz combinaron flexibilización laboral con políticas activas de empleo, programas de capacitación y subsidios al trabajo. Según estudios de la OCDE, este conjunto de políticas contribuyó a reducir el desempleo estructural durante la década siguiente. (10)

Comparando los primeros tres casos con el caso Alemán, la realidad (le pese a quien le pese), sin un Estado presente este tipo de reformas no sirven para los fines que los gobiernos (supuestamente) buscan: creación de empleo registrado.

La comparación internacional muestra que las reformas laborales tienden a producir efectos diferentes según el contexto económico, productivo e institucional en el que se aplican.

Productividad, empresas y empleo: ¿quién se beneficia de la reforma?

Uno de los argumentos centrales utilizados para justificar las reformas laborales orientadas a flexibilizar el mercado de trabajo es que la reducción de costos laborales y la mayor flexibilidad organizativa pueden mejorar la productividad de las empresas y estimular la creación de empleo formal.

Sin embargo, el impacto de este tipo de reformas puede variar significativamente según el tamaño y la estructura de las empresas que operan en la economía.

En Argentina, las pequeñas y medianas empresas (pymes) cumplen un papel central en la generación de empleo. Según datos oficiales del Ministerio de Economía y de la Secretaría de la Pequeña y Mediana Empresa, las PyMES generan aproximadamente entre el 60 % y el 70 % del empleo formal privado. (14)

Esto significa que cualquier política orientada a aumentar el empleo formal necesariamente depende en gran medida de la capacidad de crecimiento y expansión de este sector de pequeñas y medianas empresas.

Desde esta perspectiva, algunos analistas señalan que las reformas laborales por sí solas pueden tener un impacto limitado sobre la creación de empleo si no están acompañadas por políticas macroeconómicas que impulsen la actividad económica, la demanda y el consumo.

El motivo es relativamente simple. Las empresas no contratan trabajadores únicamente porque el costo laboral sea menor, sino principalmente cuando existe demanda suficiente por los bienes o servicios que producen.

En este sentido, diversos estudios de organismos internacionales y de instituciones económicas señalan que la creación sostenida de empleo depende de una combinación de factores, entre ellos el crecimiento económico, la inversión productiva, el acceso al crédito y el dinamismo del consumo interno. (15)

Este punto resulta particularmente relevante para las pymes, que suelen enfrentarse con mayores dificultades de financiamiento, menor acceso a capital y menor capacidad de absorber períodos prolongados de caída en la demanda.

Por esa razón, en distintos países se han implementado políticas complementarias destinadas a fortalecer a este sector productivo. Entre ellas se incluyen programas de crédito productivo, subsidios a la inversión, incentivos fiscales y políticas destinadas a estimular el consumo interno.

Desde esta perspectiva, el debate sobre la reforma laboral no se limita únicamente a la regulación del mercado de trabajo, sino que se conecta con una discusión más amplia sobre qué políticas económicas pueden favorecer el desarrollo de las pequeñas y medianas empresas y, en consecuencia, la creación de empleo formal en la economía.

Conclusión: la reforma laboral y el debate sobre el modelo económico

La reforma laboral impulsada por el gobierno actual vuelve a abrir una discusión de larga data, un debate histórico en la Argentina: hasta qué punto la flexibilización del mercado de trabajo puede generar empleo o si, por el contrario, modifica el equilibrio entre empresas y trabajadores sin resolver los problemas estructurales que enfrenta el mercado laboral.

Los cambios propuestos afectan tres áreas centrales del sistema laboral: el régimen de despido, la organización de la jornada de trabajo y las reglas que regulan la tercerización dentro de las cadenas productivas. A esto se suma un debate institucional sobre el futuro de la justicia laboral y sobre qué tribunales serán los encargados de interpretar las nuevas normas.

Quienes defienden la reforma sostienen que una mayor flexibilidad laboral puede reducir costos para las empresas, estimular la inversión y facilitar la contratación formal. Sin embargo, la evidencia comparada muestra que el impacto de este tipo de medidas en líneas generales depende de factores económicos más amplios, como el crecimiento de la actividad, el acceso al crédito, la inversión productiva y la evolución del consumo.

Este punto es muy en el caso argentino, donde la mayor parte del empleo formal es generado por pequeñas y medianas empresas que dependen fuertemente de la demanda interna y de las condiciones macroeconómicas para expandir su actividad.

Mirándolo desde esta perspectiva, el debate sobre la reforma laboral no se limita a una discusión jurídica sobre normas laborales, sino que se vincula con una pregunta más profunda: ¿Qué combinación entre políticas económicas, productivas y laborales puede generar empleo de manera sostenida?

En última instancia, la discusión sobre la legislación laboral refleja una disputa más amplia sobre el modelo de desarrollo que el país busca tomar y sobre el papel que deben ocupar el Estado, las empresas y los trabajadores en la organización del sistema económico.

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Fuentes

(1)   Constitución de la Nación Argentina, art. 14 bis. (2) Corte Suprema de Justicia de la Nación, “Vizzoti c/ AMSA” (2004). (3) Ley de Contrato de Trabajo Nº 20.744, art. 245. (4) Ley 22.250, régimen laboral de la construcción. (5) ANSES, Sistema Integrado Previsional Argentino. (6) Ley Nº 11.544 de Jornada de Trabajo. (7) Ley de Contrato de Trabajo Nº 20.744, art. 29. (8) Banco de España; OECD, reforma laboral española 2012. (9) Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (IPEA), reforma laboral brasileña. (10) OECD, evaluaciones de las reformas Hartz en Alemania. (11) Corte Suprema de Justicia de la Nación, jurisprudencia laboral y estructura del Fuero Nacional del Trabajo. (12) Constitución de la Nación Argentina, artículo 129; Estatuto Organizativo de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires. (13) Consejo de la Magistratura de la Nación; Consejo de la Magistratura de la Ciudad de Buenos Aires, información institucional sobre estructura y designación de magistrados. (14) Ministerio de Economía de la Nación; Secretaría de la Pequeña y Mediana Empresa y Emprendedores (SEPyME), estadísticas sobre estructura empresarial y empleo en Argentina.

(15) Organización Internacional del Trabajo (OIT); Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), estudios sobre empleo, crecimiento económico y estructura productiva.